近年來，各大城市紛紛興起了城中村改造和城市更新的熱潮，民眾對(duì)土地的關(guān)注度亦提升到了一個(gè)新的高度。

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根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，我國的土地所有權(quán)性質(zhì)分為國家所有土地和集體所有土地，無論是何種性質(zhì)的土地，在其開發(fā)過程中均伴隨著開發(fā)與二級(jí)開發(fā)。

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土地開發(fā)與二級(jí)開發(fā)都是一個(gè)復(fù)雜的過程，本文將從土地開發(fā)和二級(jí)開發(fā)的概念、程序出發(fā)，進(jìn)行簡(jiǎn)要分析論述。

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(一)土地開發(fā)的概念

土地開發(fā)，是指由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對(duì)部分區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地(毛地)或農(nóng)村集體土地(生地)進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè) 施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件(熟地)，按期達(dá)到土地出讓標(biāo)準(zhǔn)的土地開發(fā)行為。

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“三通一平”是指:通路、通電、通水及宗地內(nèi)土地平整;

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“五通一平”是指:通路、通電、通給水、通訊、通排水及宗地內(nèi)場(chǎng)地平整;

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“七通一平”是指:除了五通一平外，實(shí)行市政供熱和供氣的地區(qū)還應(yīng)該達(dá)到宗地外通燃?xì)?、通熱力?/p>

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土地開發(fā)是土地出讓前的運(yùn)作方式，開發(fā)的主體應(yīng)是當(dāng)?shù)卣蛴僧?dāng)?shù)卣付ǖ耐恋亻_發(fā)企業(yè)，而土地開發(fā)的結(jié)果是要使“生地”成為“熟地”，達(dá)到出讓的標(biāo)準(zhǔn)。

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在大多數(shù)城市主要是由政府來操作，也有政府委托企業(yè)來做，政府負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督，或者由國有企業(yè)或事業(yè)單位性質(zhì)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施。

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(二)土地開發(fā)的流程

土地開發(fā)項(xiàng)目必須符合市政府的社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、年度土地利用計(jì)劃、年度土地供應(yīng)計(jì)劃(國有土地不受年度土地利用計(jì)劃的制約)及土地儲(chǔ)備開發(fā)計(jì)劃。具體流程如下:

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1/原土地所有者或使用者在征得區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或上級(jí)主管部門的同意后向市國土局提出土地開發(fā)申請(qǐng)。

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2/市國土局受理申請(qǐng)并進(jìn)行土地開發(fā)項(xiàng)目預(yù)審。

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3/通過土地預(yù)審的項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)，委托市、區(qū)縣土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織 編制土地儲(chǔ)備開發(fā)實(shí)施方案， 開發(fā)實(shí)施方案主要包括:待儲(chǔ)備開發(fā)地塊的范圍、 土地面積、 控規(guī)條件、地上物狀況、儲(chǔ)備開發(fā)成本、土地收益、開發(fā)計(jì)劃、實(shí)施方式等。

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4/編制了開發(fā)實(shí)施方案的項(xiàng)目上由市國土局會(huì)同市發(fā)展改革局、規(guī)劃部門、建設(shè)部門、交通部門、 環(huán)保等部門參加的聯(lián)審會(huì)，通過會(huì)審，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目土地開發(fā)的實(shí)施方案中土地、產(chǎn)業(yè) 政策、城市規(guī)劃、建設(shè)資質(zhì)、交通及環(huán)保等條件提出原則意見。

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5/通過聯(lián)審會(huì)的項(xiàng)目確定土地開發(fā)主體。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施土地開發(fā)的，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷及大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。其中通過招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)土地開發(fā)具體管理的，以招標(biāo)方式確定開發(fā)企業(yè)后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)開發(fā)企業(yè)簽訂土地開發(fā)管理委托協(xié)議。 通過招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)實(shí)施土地開發(fā)的，由開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌措資金、 辦理規(guī)劃、 項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。通過招標(biāo)方式確定開發(fā)企業(yè)后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)開發(fā)企業(yè)簽訂土地開發(fā)委托協(xié)議。

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6/土地儲(chǔ)備開發(fā)實(shí)施單位向市規(guī)劃部門辦理規(guī)劃意見，向市國土部門辦理用地手續(xù)，向市發(fā)展和改革委員會(huì)辦理核準(zhǔn)手續(xù)，涉及交通、園林、文物、環(huán)保和市政專業(yè)部門的，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定辦理相應(yīng)手續(xù)。

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7/如果開發(fā)項(xiàng)目涉及新增集體土地辦理農(nóng)用地征收、農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)或存量國有建設(shè)用地收回國有土地使用權(quán)的，土地儲(chǔ)備開發(fā)實(shí)施單位依法辦理相關(guān)手續(xù)，并獲得市人民政府的批準(zhǔn)。

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8/在取得市人民政府的批準(zhǔn)文件后由土地儲(chǔ)備開發(fā)實(shí)施單位到相關(guān)委辦局辦理征地、拆遷、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)手續(xù)。組織實(shí)施征地、拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。危改、文保、綠隔等項(xiàng)目需按規(guī)定承擔(dān)回遷房建設(shè)。

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9/組織驗(yàn)收。建設(shè)項(xiàng)目的土地開發(fā)完成后由市國土局組織相關(guān)部門進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收審核的內(nèi)容:審核土地開發(fā)成本、組織驗(yàn)收土地開發(fā)程度是否達(dá)到合同的要求、根據(jù)委托合同支付相應(yīng)土地開發(fā)費(fèi)或管理費(fèi)、納入市土地儲(chǔ)備庫。

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(三)土地開發(fā)中涉及的法律問題

土地開發(fā)在各個(gè)階段涉及土地征收、評(píng)估、拆遷、拆除、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多具體工作。內(nèi)容分為兩部分:一是在農(nóng)村集體土地所有權(quán)向國有土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變的過程中，征收農(nóng)民土地涉及的土地補(bǔ)償、人員安置、地上建筑物拆除、土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等;二是開發(fā)城市國有土地涉及的拆遷居民安置、國有企業(yè)拆遷補(bǔ)償、地上建筑物拆除、土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

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土地征收及拆遷補(bǔ)償土地征收的特點(diǎn)1

(1)征收土地的主體須是國家。只有國家才享有征收集體土地的權(quán)利，實(shí)際行使征收權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對(duì)外代表國家具體行使。

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(2)土地征收是國家行政行為，具有強(qiáng)制性。

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(3)土地征收是國家為了公共利益的需要。

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(4)土地征收須以土地補(bǔ)償為不可少條件。土地征收是有償?shù)男姓?qiáng)制行為，土地被征收的集體經(jīng)濟(jì)組織及成員應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。

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(5)土地征收的標(biāo)的只能是國有土地或集體所有的土地。國有土地，國家可直接行使處分權(quán)利，但對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)作相應(yīng)補(bǔ)償。土地征收補(bǔ)償問題是征收工作中的至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。征地補(bǔ)償協(xié)議是指權(quán)利人在土地管理部門發(fā)布的征地補(bǔ)償、安置方案后，權(quán)利人和土地管理部門達(dá)成征收國有土地使用權(quán)的補(bǔ)償、安置方案的協(xié)議。

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依據(jù)各地有關(guān)征地拆遷安置的相關(guān)規(guī)定，征收國有土地使用權(quán)的安置、補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容大致包含以下內(nèi)容:實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)?，?yīng)載明補(bǔ)償標(biāo) 準(zhǔn)、補(bǔ)償金額、補(bǔ)貼金額、結(jié)算方式、付款期限;實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，應(yīng)載明安置房屋的權(quán)屬、安置地點(diǎn)、建筑面積、用途、結(jié)構(gòu)、搬遷過渡期限和方式、產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價(jià)款金額、差價(jià)結(jié)算方式、交款期限;違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議的方式;搬遷當(dāng)事人需要訂立的其他條款。搬遷公有住宅房屋的，搬遷人應(yīng)當(dāng)與被搬遷人、房屋承租人簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議。

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土地開發(fā)協(xié)議2

當(dāng)政府委托企業(yè)進(jìn)行土地開發(fā)時(shí)，就涉及《土地開發(fā)協(xié)議》、《土地開發(fā)、監(jiān)管委托協(xié)議》等相關(guān)協(xié)議。

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二、土地二級(jí)開發(fā)

(一)土地二級(jí)開發(fā)的概念

土地二級(jí)開發(fā)即土地使用者將達(dá)到規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓的土地通過流通領(lǐng)域進(jìn)行交易的過程，包括土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等。以房地產(chǎn)為例，房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)，是土地使用者經(jīng)過開發(fā)建設(shè)，將新建成的房地產(chǎn)進(jìn)行出售和出租的市場(chǎng)。即一般指商品房進(jìn)人流通領(lǐng)域進(jìn)行交易而形成的市場(chǎng)。

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(二)土地二級(jí)開發(fā)流程

以房地產(chǎn)項(xiàng)目為例，大體上分為五個(gè)階段:

1.項(xiàng)目決策階段

房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目書面決議(股東大會(huì)，股東會(huì)，董事會(huì)皆可以形成書面決議文件)。

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項(xiàng)目可行性研究并出具可行性研究報(bào)告(項(xiàng)目可行性研究專家會(huì)涉及律師，房地產(chǎn)市場(chǎng)分析師，環(huán)境評(píng)估師，會(huì)計(jì)師，稅務(wù)師等)，可行性主要分為三方面的可行性投資，收益的可行性，大致性的可行性方案與詳細(xì)的可行性論證方案，其中包括法律方案，選址方案，財(cái)務(wù)方案，涉稅方案，環(huán)境方案等。另外要有充裕的資金保證，對(duì)于房地產(chǎn)開發(fā)決策階段，前期可能的項(xiàng)目融資或其他融資方式，律師早期即可以介入項(xiàng)目。

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向土地管理部門取得《土地使用權(quán)證》

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其方式包括劃撥，出讓，兼并收購，招，拍，掛的方式等等，須符合法律規(guī)定。其中涉及眾多的合同審查，文件 的報(bào)批備案，應(yīng)該有專業(yè)律師進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。

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>>>>征地拆遷，向政府或?qū)ｍ?xiàng)拆遷管理部門獲得《房屋拆遷許可證》、《房屋拆遷驗(yàn)收合格證》

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拆遷過程中的涉及的程序，方式，文件的取得，拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議等，都應(yīng)有律師介入。

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>>>>規(guī)劃設(shè)計(jì)，向建設(shè)規(guī)劃部門取得《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》和《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》

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隨后憑以上一書一證取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》以及《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》，同時(shí)取得《建設(shè)用地劃撥決定書》或簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》(根據(jù)土地取得的方式不同)，然后到地籍部門辦理《國有土地使用權(quán)證》，拆遷部門辦理《拆遷許可證》。其后憑《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》和《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》取得《建筑規(guī)劃方案批準(zhǔn)意見書》。隨后申辦《建設(shè)工程規(guī)劃許可通知書》，接到通知后辦理《施工許可證》。其中還涉及到很多費(fèi)用的收據(jù)與證明，應(yīng)妥善保存。

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項(xiàng)目報(bào)建登記，申請(qǐng)招標(biāo)

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辦理投標(biāo)手續(xù)，確定勘驗(yàn)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理隊(duì)伍，確定具體實(shí)施人的資質(zhì)，申請(qǐng)《建設(shè)工程項(xiàng)目報(bào)建申請(qǐng)表》，保存相應(yīng)收費(fèi)憑證，充分準(zhǔn)備申請(qǐng)投標(biāo)手續(xù)，確定中標(biāo)，簽訂交易確認(rèn)書，并及時(shí)簽訂招標(biāo)投標(biāo)合同。

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(三)土地二級(jí)開發(fā)中涉及的法律問題

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一.轉(zhuǎn)讓以出讓方式取得的土地使用權(quán)

在土地二級(jí)開發(fā)市場(chǎng)中，在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之前，對(duì)土地使用權(quán)出讓合同的法律審查尤為重要，下面就土地使用權(quán)出讓合同的主要法律問題作一闡述:

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01.土地使用權(quán)出讓合同的法律性質(zhì)

土地使用權(quán)出讓合同(以下簡(jiǎn)稱“出讓合同”)是國有土地使用權(quán)出讓行為的法律表現(xiàn)形式。出讓合同是一種比較特殊的合同，出讓合同屬于民事合同還是行政合同，理論界一直存有爭(zhēng)議，但主流觀點(diǎn)認(rèn)為其是民事合同。國家機(jī)關(guān)無疑具有行政主體資格，但是國家機(jī)關(guān)也可以參與民事活動(dòng)。雖然出讓合同中往往會(huì)包括土地管理部門的行政管理職能以及單方解除、變更合同之類的內(nèi)容，但是該等內(nèi)容本身出于法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，并非是因?yàn)殡p方約定而有效。任何一個(gè)典型的民事合同都默認(rèn)一個(gè)基本前提，即不得違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，該等規(guī)定不論雙方是否在合同中具明，均是客觀存在且雙方須遵守的，合同的性質(zhì)也不會(huì)因?yàn)槭欠裨谄渲芯呙髁嗽摰葟?qiáng)制性規(guī)定就發(fā)生變化。就出讓合同而言，在法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定之外，如土地位置、面積、價(jià)格、期限、 違約責(zé)任等事宜，合同雙方系按平等自愿的原則達(dá)成合意而訂立的，符合民事合同的基本特征。

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02.出讓標(biāo)的物的范圍

出讓標(biāo)的物為國有土地使用權(quán)。依據(jù)法律規(guī)定，土地使用權(quán)出讓制度只是針對(duì)國有土地實(shí)行的一種土地利用制度，《土地管理法》第 63 條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。該法第 43 條、第 44 條還規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，須依法申請(qǐng)使用國有土地;建設(shè)占用土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第 8 條規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該土地的使用權(quán)方可有償出讓?？梢姡w土地使用權(quán)本身不可以作為出讓合同標(biāo)的物，除非依法轉(zhuǎn)化為國有土地使用權(quán)，然后才可以用于出讓。

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出讓價(jià)格的形成。

主要包括兩種方式:市場(chǎng)形成(通過招、拍、掛)和協(xié)議形成。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第十二條的規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓;沒有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式,協(xié)議作價(jià)的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的低價(jià)?！墩袠?biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》(國土資源部【2002】第 11 號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)對(duì)經(jīng)營性用地只允許采用招、拍、掛的方式形成出讓價(jià)格,不允許采用協(xié)議作價(jià)的方式。

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協(xié)議作價(jià)出讓合同的效力。

根據(jù)《規(guī)定》，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，不得協(xié)議作價(jià)。經(jīng)營性用地協(xié)議作價(jià)出讓合同是否無效,就此《城市房地產(chǎn)管理法》第十二條作出了例外規(guī)定，如果沒有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，如無人參與競(jìng)買或者投標(biāo) 的情形，允許采取協(xié)議作價(jià)出讓的方式。該《規(guī)定》出臺(tái)背景和初衷是可以理解的，即防止暗箱操作，杜絕腐敗行為，防止國有資產(chǎn)流失。問題是，如果符合《城市房地產(chǎn)管理法》第十二條之例外規(guī)定，協(xié)議作價(jià)的方式在特定情況下是允許的。

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根據(jù)我國《合同法》第五十二條的規(guī)定，合同在違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的情況下才是無效的。另，根據(jù) 我國《立法法》的規(guī)定，《規(guī)定》屬于部委規(guī)章層次的規(guī)范性法律文件，其效力比法律、行 政法規(guī)為低。

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協(xié)議作價(jià)低于國家確定的價(jià)時(shí)出讓合同的效力認(rèn)定有觀點(diǎn)認(rèn)為，《城市房地產(chǎn)管理法》第十二條已明確規(guī)定，采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的低價(jià)，其目的就在于防止出讓人和受讓人隨意甚至惡意串通，以低的價(jià)格獲取土地使用權(quán)，導(dǎo)致“炒地”現(xiàn)象大量出現(xiàn)，損害國家和社會(huì)公共利益。

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《民法通則》第五十八條、《合同法》第五十二條對(duì)惡意串通、損害國家和社會(huì)公共利益的行為均明確規(guī)定為無效。因此，出讓金低于當(dāng)?shù)卣磭乙?guī)定所確定的低價(jià)的，出讓合同整體無效。對(duì)此， 《解釋》第三條規(guī)定:“經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)同意以協(xié)議方式出讓的土地使用權(quán)，土地使用權(quán)出讓金低于訂立合同時(shí)當(dāng)?shù)卣凑諊乙?guī) 定確定的低價(jià)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定土地使用權(quán)出讓合同約定的價(jià)格條款無效。

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當(dāng)事人請(qǐng)求按照訂立合同時(shí)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格交納土地使用權(quán)出讓金的，應(yīng)予支持;受讓方不同意按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格補(bǔ)足，請(qǐng)求解除合同的，應(yīng)予支持。因此造成的損失，由當(dāng)事人按照過錯(cuò)承擔(dān)責(zé)任?！?由此可見，司法界的態(tài)度是價(jià)格條款無效，過錯(cuò)方因此承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并賦予受讓方以合同解除還是繼續(xù)履行的選擇權(quán)。

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二.轉(zhuǎn)讓以劃撥方式取得的土地使用權(quán)

根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，若土地使用權(quán)來源為劃撥土地使用權(quán)，則該土地在土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)出讓合同并向當(dāng)?shù)厥?、縣人民政府補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金后才能依法予以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

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同時(shí)根據(jù)《解釋》第 11 條，土地使用權(quán)人未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，與受讓方訂立合同轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。但起訴前經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn) 辦理出讓手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效。另外，根據(jù)該《解釋》第 12 條、13 條，若經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以由受讓人直接辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)或由人民政府將該劃撥土地直接劃撥給受讓人使用，土地使用權(quán)人與受讓方的合同按照補(bǔ)償合同來處理。若目標(biāo)土地的土地來源為劃撥土地，受讓方若想取得土地使用權(quán)，均需首先獲得有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。

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來源：今日頭條

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