2020年1月1日起，關(guān)乎億萬(wàn)農(nóng)民切身利益的新《土地管理法》正式實(shí)施。此次修法以來(lái)一直備受爭(zhēng)議的成片開發(fā)建設(shè)征地，在新增了多個(gè)限定后被納入公共利益范疇。

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成片開發(fā)建設(shè)用地，一直是土地征收中備受關(guān)注的領(lǐng)域。一方面，成片開發(fā)確實(shí)有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源配置進(jìn)行合理的規(guī)劃和布局，便于開展大規(guī)模土地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成功能齊全的土地區(qū)塊。比如，廣州十余年來(lái)的“三舊”改造實(shí)踐中，諸如產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、舊村莊改造等“三舊”改造項(xiàng)目，是通過(guò)土地征收成片開發(fā)的方式進(jìn)行。但另一方面，成片開發(fā)爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于其是否具有公共利益屬性。

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按照新法規(guī)定，成片開發(fā)應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合國(guó)務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，為避免對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響過(guò)大，科學(xué)界定土地征收成片開發(fā)的具體標(biāo)準(zhǔn)刻不容緩。成片開發(fā)具體標(biāo)準(zhǔn)的界定有其體系邏輯，筆者認(rèn)為，可從秉持科學(xué)性與公益性兩步進(jìn)行：

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一，成片開發(fā)規(guī)模的科學(xué)性。成片開發(fā)的面積如果過(guò)小，無(wú)法發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)；面積過(guò)大，可能因資金不足，造成土地資源閑置浪費(fèi)；同時(shí)，我國(guó)不同地區(qū)土地成片開發(fā)的規(guī)模效應(yīng)亦不同。實(shí)踐中，地方政府一次性出讓大片土地，不利于對(duì)土地供給實(shí)行實(shí)時(shí)調(diào)控，不利于取得符合實(shí)際的土地收益，我國(guó)各地出現(xiàn)的不同程度的產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地撂荒現(xiàn)象即是例證。因此，成片開發(fā)的規(guī)模，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)需求情況，按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、節(jié)約集約、因地制宜的原則，進(jìn)行深度分析和科學(xué)論證，形成一套以土地用途、低開發(fā)面積、每平方公里低投資金額、開發(fā)建設(shè)周期、容積率、建筑密度等指標(biāo)為測(cè)算依據(jù)的復(fù)合性界定標(biāo)準(zhǔn)。具體的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)體現(xiàn)技術(shù)性、科學(xué)性。

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二，成片開發(fā)的公益屬性。根據(jù)《土地管理法》第45條，成片開發(fā)土地征收須符合“為了公共利益的需要”。即便該條同時(shí)規(guī)定成片開發(fā)應(yīng)當(dāng)限制在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，且須符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，并納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，但基于目前我國(guó)各項(xiàng)規(guī)劃的編制與實(shí)施現(xiàn)狀，規(guī)劃難以保障成片開發(fā)用地的公共利益屬性。因此，成片開發(fā)符合各項(xiàng)規(guī)劃，只能作為判斷擬征收地塊是否具備采取征收方式的基本資格，旨在淘汰明顯不是為了公共利益需要的征收決定，還需進(jìn)一步判斷征收目的是否具有實(shí)質(zhì)性與必要性，以符合“確需征收農(nóng)民集體所有土地”的條件要求。

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根據(jù)縮小征地范圍的立法精神，可通過(guò)兩條途徑來(lái)控制成片開發(fā)的公益屬性：

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一是，明確區(qū)片內(nèi)的公共利益項(xiàng)目須對(duì)多的面積比例，如80%以上，同時(shí)應(yīng)當(dāng)保障公共利益用地項(xiàng)目先行。具體可規(guī)定：為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收集體土地，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可以組織實(shí)施成片開發(fā)建設(shè)：由政府組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段的村莊進(jìn)行改建需要用地的；由政府組織實(shí)施產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)需要用地的（可列舉準(zhǔn)予進(jìn)行成片開發(fā)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)目錄清單，或者不予批準(zhǔn)的負(fù)面清單）；由政府組織實(shí)施的新設(shè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)建設(shè)需要用地的。上述情形中，開發(fā)范圍內(nèi)公共利益項(xiàng)目用地比重應(yīng)占區(qū)片土地面積80%以上，且須保障先行建設(shè)。

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二是，明確要求征收部門論證成片開發(fā)的公益性與必要性，該論證報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)包括開發(fā)目的、法律依據(jù)、用地范圍及面積、土地權(quán)屬及適用現(xiàn)狀、公益性評(píng)估、必要性評(píng)估、既有土地權(quán)利人保障情況等內(nèi)容。《土地管理法》第47條第2款要求征收決定前應(yīng)組織開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。事實(shí)上，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》之后，多地出臺(tái)國(guó)有土地上房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法，明確規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容應(yīng)包括征收項(xiàng)目的實(shí)施是否符合有關(guān)法律法規(guī)的要求，是否為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要等。因此，在界定成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可規(guī)定：征收決定部門在作出成片開發(fā)土地征收決定前，應(yīng)當(dāng)依法組織開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。一是合法性評(píng)估。征收項(xiàng)目是否符合法律規(guī)定，是否符合公共利益的需要，是否符合法定審批程序。二是有效性評(píng)估。征收項(xiàng)目是否兼顧群眾的現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，是否得到大多數(shù)群眾的理解和支持，是否盡大可能維護(hù)所涉及群眾的合法權(quán)益。三是必要性評(píng)估。征收補(bǔ)償方案是否公平合理，是否與本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，是否具備實(shí)施的時(shí)機(jī)和條件。

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總之，制定成片開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)，既要秉持科學(xué)性，把成片開發(fā)的制度優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)，又要保障公益性，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，不斷完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義土地管理法律制度。

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